什么是國庫？

問題1：什么是國庫？

問題2：國庫是什么意思？

國庫，國家金庫的簡稱。如何界定這一概念，學界尚存有不少爭議。恰當地揭示國庫含義，是一個最具基礎性的問題，它直接影響到對國庫管理、運作以及國庫管理法律制度的構建。所謂國庫，是指政府將所有的財政性資金（在我國，包括預算內資金和預算外資金）集中在指定的代理銀行開設的賬戶，進行歸口管理，所有財政性資金的收支都通過這一賬戶進行集中收繳、撥付和清算的運作模式。它由國庫集中收入制度和國庫集中支付制度構成，是市場經濟國家普遍實行的政府資金收付模式。

從上述定義可知，對國庫這一概念的理解包含下列幾層含義：

其一，國庫首先是國家財政資金的總出納機關。由國家性質決定，國家自身并沒有收入來源，只能通過稅收等方式集中財力資源，將這些資源用于履行國家職能，維系正常的運行。因此作為這些財力資源的出納者，國庫必然和國家各級職能機構發生緊密聯系，其不僅有責任確保國家稅款收繳的及時和效率，而且有責任確保國家各級職能機構和部門使用稅款的便利、適當和效率。

其二，更重要的是，國庫擔負著執行國家預算的繁重任務。國庫面對著遍布全國的各級預算單位，要按照財政分級預算的規定，在各級財政之間進行收入的劃分和分成留解;要按照預算收入分類的規定，每天向財政部和地方同級財政機關報告預算收入入庫的情況;還要及時辦理庫款的支撥，定期報告財政庫存等等。這些工作，無疑反映著國家主要財力的集中和分配過程，以及余存情況和結果。可見，國庫的工作，實質上是整個國家預算執行工作的一個重要組成部分，是為圓滿實現國家預算的收支任務服務的。

其三，國庫提供的數據是國家對經濟進行宏觀調控的最可靠數據之一、最重要的信息源。從宏觀而言，國庫提供的數據直接反映一個國家、一個地區的財政實力，反映國民經濟各部門的經濟發展水平和發展趨勢;從微觀而言，國庫提供的數據可以反映一個企業、一個單位的生產經營水平及對國家的貢獻大校所以，國庫提供的數據對于各級政府綜合分析經濟形勢，做出正確的宏觀決策有著極其重要的意義。

歷史上，國庫是指為統治者保管黃金、糧食和其他實物資產的倉庫。在我國，《國家金庫條例》明確規定“國家金庫（以下簡稱國庫）負責辦理國家預算資金的收入和支出”，為此，傳統的“國庫”概念是指負責辦理財政收入收納、劃分、留解和庫款支撥的“國家金庫”。隨著經濟與政府財政活動的日益擴展，傳統意義上的國庫概念已經不能適應當前財政發展的需要了，現代國庫的職能已經擴展到包括宏觀財政管理、政府現金與債務管理等諸多方面。目前國際上對國庫職能的定位，一般采用國際貨幣基金組織（IMF）的定義，即國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預算執行，保管政府資產和負債的一系列管理職能。

隨著經濟的發展、經濟體制的不斷變遷，政府職能日益復雜化和擴大化，導致了財政職能的急劇膨脹，特別是在擴張性的財政政策的直接作用下，國庫含義也在經歷變化。傳統意義上的國庫，僅是經管國家預算收入和支出的機關，擔負辦理國家預算資金的收納和支撥，反映和監督國家預算執行情況，作為國家宏觀經濟決策信息資料庫的職能和任務。但是在現代市場經濟條件下，傳統意義上消極的、以“庫藏管理”[1]為中心的國庫制度已經不能適應現實需要。在收支核算的基礎上，憑借所掌握的全面、準確和及時的收支信息，對收支活動展開全方位的管理和控制，便成為現代市場經濟國家國庫的核心職能。因此，現代意義的國庫不再僅僅作為政府資金托管者而存在，而是一個主動的政府現金、財務的管理者，并在此基礎上憑借全面及時的信息優勢，成為對政府的財政收支活動進行全方位管理的管理機構。[2]這種理解實則隱含著對政府財政資金和財政活動進行規范、控制的意義，也與經濟民主和財政法制化、規范化的趨勢相一致。

國庫的職能與權限

1．國庫的職能

國庫作為一國的“金庫”，其首要職責自然是確保庫款足額、安全和有效率地使用。足額就是要準確及時地收納國家預算收入。國家的一切財政收入應當按照與財稅相關的法律法規的要求和國庫制度規定的繳款辦法，辦理稅款的繳庫。國庫應當及時地收納入庫，并按照中央和地方不同的預算級次和國家規定的預算科目進行劃分。屬于同級財政的預算收入，應及時轉入同級財政庫款有關賬戶;屬于上級財政的預算收入，應及時通過銀行內部的聯行往來，按照有關規定，將庫款劃解到上級國庫。安全就是要制定相關的庫款收納、支出程序和相關的管理制度，明確每一工作崗位的具體責任及其權限，以免給不法分子以可乘之機。有效使用，主要有兩個方面：一是指在辦理預算資金的撥付中，國庫應嚴格按支出權限和支出程序認真審查，對于違反國家財政制度的，國庫應當予以拒付，以切實保證國庫資金的合理使用;二是在預算資金使用后，國庫應運用科學的評價指標體系進行資金使用的效率審計，以切實保證國庫資金的使用效果。

在確保國庫資金足額、安全和有效使用的基礎上，國庫還有責任提供有關國家預算收支執行情況的準確及時的信息資料。預算收支的執行數字，既是檢查分析預算執行情況的依據，又是國家宏觀決策的重要資料。按照國家金庫制度的有關規定，每日營業終了后，支庫應將收納的各項預算收入進行劃分，按照規定的預算級次和預算科目編制各種報表。支庫向同級財政機關和上級國庫報送的有關預算收支的報表，有預算收入日報、旬報、月報，庫存報表，總額分成計算表，以及年度會計決算表。并定期同財政、稅務機關對賬，以保證數字準確一致。

憑借國庫在預算資金的收支及其使用效率等方面的信息優勢，國家金庫對國家預算的科學編制承擔著越來越大的責任。在不少國家，國庫直接負責國家預算的編制工作。可以說，國庫負責或參與國家預算方案的設計和編制，是國庫對財政預算資金實施全面有效控制的必然結果，也是促進財政資源的優化配置的必然要求。

2．國庫的主要權限

國庫必須認真貫徹執行國家的方針、政策和財經制度，嚴格依照國庫制度和預算管理的法律、法規辦事。其主要的權限是：有權編制或參與編制國家預算，對國家預算的科學性和合理性有質詢的權力;有權監督預算資金的正常運作和規范使用;有權對預算資金的使用效率進行后續審計;有權拒絕有關國庫資金的一切不合法的申請;有權對違反國庫資金運行程序和制度的相關責任人進行懲罰。如，有權檢查國庫經收處和其他征收機關所收款項是否按規定及時全部繳入國庫，發現拖延或違法不繳的，可以及時查究處理;對于擅自變更上級財政機關規定的分成留解比例的，不按照國家統一規定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫的，違反財政制度規定的，不符合規定的繳退庫憑證或填寫不準確、不完整的憑證等等，有權拒絕受理或執行。

為了確保國庫管理工作的順利執行，確保國家預算資金的有效運行，許多國家都規定國庫依法行使自己的職權，上述權限不受任何單位和個人的干涉和阻撓。

世界主要國家和地區國庫制度的歷史沿革

國庫制度已有幾十年的歷史。迄今包括美國、日本、英國、法國等在內的OECD國家，普遍實行了國庫制度，意大利、挪威、希臘等也相繼建立，一些發展中國家也正在研究和試行。

國庫制度的產生有其特定的歷史背景，而最根本的一點就是政府財政資金多頭賬戶管理，大量滯留在各預算部門的賬戶上，致使財政資金使用效率低下。而國庫制度能有效地管好政府收支，從制度上保證政府收付按預算的要求規范進行。這是OECD國家普遍采用的原因，也為世界各國的實踐所證明。

由于國庫制度的創建牽涉到巨大的利益再分配、體制的重新調整，必然會受到既得利益者的強烈反對，其并非一蹴而就，都有一個從理論研究到實踐運用，再到實施推開的艱巨過程。例如我國臺灣自1958年即開始研究國庫制度，歷經種種曲折，直到1977年才在全省實施。

現在國際上國庫管理制度有三個基本特點：

1、采用國庫單一帳戶進行管理，整個財政性的資金只保存在一個國庫單一帳戶內，而且在一個總分類帳體系中核算。

2、在支付行為發生之前，財政資金的存款余額只保存在國庫單一帳戶內，只有當支付行為真正發生時，資金才會流出國庫單一帳戶。

3、都有一個專門的支付執行管理機構

如美國有1900余人;法國在各部門的公共會計師開支付令的有3000余人;匈牙利的國庫改革剛完成，有800多人;目前，我國國庫司剛成立，有37人。

各國國庫存什么？

國庫分為財政國庫和財產國庫兩大類。像俄羅斯，所有的財政國庫資金收支都是通過財政部在俄中央銀行及其分支機構中設立的國庫賬戶進行的。財產國庫則是所有國有資產的總和。從這個意義上說，財產國庫所存放的不僅僅是黃金、白銀這些貴重金屬，還包括了形形色色的固定資產。但因為國有土地、政府辦公大樓、軍艦、飛機等不需要收藏，所以國庫里真正需要收藏保管的還是體積孝價值大的黃金、美元和各種債券等。

政府沒收的許多私人物品，入了國庫后，政府會把它們拍賣，因為政府不保管這些零零碎碎的東西，而是把它們變成貨幣入庫。比如，美國紐約一年就有幾次專門拍賣海關沒收的東西。

瑞士國庫里堆滿了黃金是眾所周知的事。現在各國的貨幣發行量，早已不與它們國庫的黃金存量掛鉤，但瑞士除外。瑞士國庫里始終儲備著足夠的黃金，因而至今仍然保持著全世界惟一的金本位制。據世界黃金協會最新公布的數據，目前世界各國國庫的黃金總儲量為32946噸，其中儲量超過1000噸的國家和國際組織是美國、德國、法國、意大利、瑞士和國際貨幣基金組織。瑞士國庫目前有黃金儲備2590噸，約占世界各國國庫黃金總儲備量的7.7%。按人均算，瑞士是全球人均擁有黃金量最多的國家。瑞士聯合銀行貴金屬部首席分析師里德向記者表示，瑞士國庫中除了黃金、白銀等貴重金屬和美元資產外，也存有一定數量的歐元、英鎊等主要硬通貨和外國政府的債券;此外，瑞士國庫不僅管理著巨額的不動資產，而且憑著力求盤活富裕資金的原則，還在千方百計地進行著各種金融投資。

在日本國庫中，儲存的主要是外匯、外國債券、黃金等貴重金屬以及國際貨幣基金組織的特別提款權和世界銀行的票據等。據日本財務省1月11日發表的統計數據，截至2004年12月底，日本國庫中的外匯儲備相當于8445.43億美元。其中，外國債券折合成美元為6993.98億;外國貨幣現金1248.66億美元，有的存在外國中央銀行和國際清算銀行，有的存放在日本國內的金融機構，還有的存在外國金融機構設在日本的分支機構;此外，還有國際貨幣基金組織的特別提款權以及世界銀行的票據，一共95.03億美元。另外還有相當于107.76億美元的黃金儲備。

俄羅斯國庫中既存有貨幣黃金，也有外匯等其他儲備，還有一部分黃金、外匯儲備存在國外。上個世紀50年代，蘇聯為了避免石油收益的美元存放在美國被美國政府凍結的危險，將大量外匯收入存到歐洲，形成了脫離美國政府控制的大量“離岸美元”。